L’ANAC prevede l’elaborazione di una «matrice dei rischi» parte integrante del contratto di PPP
L’ANAC ha pubblicato, il 9 aprile scorso, la versione definitiva delle Linee guida n. 9 in tema di “Monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici sull’attività dell’operatore economico nei contratti di partenariato pubblico privato”, in attuazione dell’art. 181 comma 4 del DLgs. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici).
Tale norma prevede che l’ANAC, sentito il MEF, adotti linee guida per definire le modalità con le quali le amministrazioni aggiudicatrici, attraverso la predisposizione e applicazione di sistemi di monitoraggio, esercitano il controllo sull’attività dell’operatore economico affidatario di un contratto di partenariato pubblico privato (PPP), verificando in particolare la permanenza in capo allo stesso dei rischi trasferiti.
Come osservato dal Dipartimento per gli Affari regionali, le Autonomie e lo Sport nello studio del 9 aprile 2015, il ricorso al PPP può essere previsto in tutti i casi in cui una amministrazione intenda affidare a un operatore privato l’attuazione di un progetto per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità e per la gestione dei relativi servizi nell’ambito di una cooperazione di lungo termine.
Si tratta di uno strumento innovativo, che si distacca dalla logica dell’appalto tradizionale, e che prevede quali tratti distintivi: la modalità di finanziamento del progetto, garantito da parte del settore privato, talvolta tramite relazioni complesse tra diversi soggetti; la durata relativamente lunga della collaborazione, che implica una cooperazione tra il soggetto pubblico ed il partner privato in relazione a vari aspetti di un progetto da realizzare; il ruolo decisivo dell’operatore economico, che partecipa a varie fasi del progetto (progettazione, realizzazione, attuazione, finanziamento); la ripartizione dei rischi tra P.A. ed investitore, sul quale sono trasferiti rischi di solito a carico del settore pubblico (documento CNDCEC marzo 2016).
Nel citato documento, il CNDCEC osserva che strumenti come il PPP e il c.d. project financing sono stati introdotti e implementati negli ultimi anni dal legislatore italiano (vista anche l’attuale situazione economico-finanziaria degli enti locali) al fine di incentivare il ricorso al capitale privato per la realizzazione di investimenti pubblici mediante la definizione di percorsi più agevoli dal punto di vista procedurale e la creazione di incentivi per gli operatori privati.
Il ricorso a procedure di PPP, però, presenta ancora un’elevata complessità e richiede un’articolata attività di pianificazione e valutazione degli interventi, per garantirne la fattibilità e l’effettiva concretizzazione. Nella recente Relazione speciale n. 9/2018, contenente i risultati dell’attività di un audit svolto sul tema, la Corte dei Conti europea ha rilevato che, per quanto i PPP siano potenzialmente in grado di assicurare un’attuazione più rapida delle politiche e buoni livelli di operatività, i progetti non risultano sempre gestiti con efficacia e/o non hanno garantito un adeguato rapporto costi/benefici con una chiara allocazione dei rischi fra pubblico e privato.
Anche nell’intento di mitigare tali criticità, le citate Linee guida pongono al centro delle attività di adozione e gestione del PPP le funzioni di risk assessment e risk management, in conformità all’ormai sempre più diffuso trend che vede l’inserimento graduale nelle attività della Pubblica Amministrazione di elementi della best-practice aziendale: anche nella P.A. va infatti affermandosi il principio della “prevenzione mediante organizzazione”.
L’ANAC pone particolare attenzione all’allocazione dei rischi (in specie economici) prevedendo un’attività propedeutica all’adozione del PPP, incentrata sull’analisi del rischio mediante la quale “le amministrazioni aggiudicatrici identificano e valutano gli specifici rischi connessi alla costruzione e gestione dell’opera o del servizio oggetto del contratto di PPP, ponendo gli stessi in capo al soggetto che presenta la maggiore capacità di controllo e gestione degli stessi”. Tale attività è volta ad accertare che, in conformità all’art. 180commi 3 e 8 del Codice dei Contratti Pubblici, sia trasferito in capo all’operatore economico, oltre al rischio di costruzione, anche il rischio di disponibilità o, nei casi di attività redditizia verso l’esterno, il rischio di domanda dei servizi resi per il periodo di gestione dell’opera; e, per i contratti di concessione, sia allocato in capo al privato il c.d. rischio operativo.
A tal fine, ANAC prevede l’elaborazione di una specifica “matrice dei rischi”, quale documento di sintesi della risk analysis e parte integrante del contratto di PPP.
Tale matrice assurge peraltro a fondamentale strumento di controllo per la verifica del mantenimento in capo al privato dei rischi allo stesso trasferiti, quale condizione necessaria per il contratto di PPP e per la conseguente possibilità di applicare le procedure speciali previste.
In tale ottica, le Linee guida prevedono vere e proprie tecniche di risk management dettando linee operative per la mitigazione, gestione e monitoraggio dei rischi e per la verifica del mantenimento della corretta allocazione degli stessi.
L’amministrazione aggiudicatrice dovrà, dunque, disporre dei dati relativi alla gestione dei lavori e dei servizi e monitorarne sistematicamente l’andamento.
Un ruolo centrale assumono i flussi informativi: la P.A. deve acquisire ed analizzare i dati sulla gestione dei lavori e dei servizi, che l’operatore economico è tenuto a trasmettere con cadenza prefissata.
Tra questi hanno particolare rilievo i dati utilizzati per la definizione del PEF sotteso al PPP, al fine di monitorarne costantemente la condizione di equilibrio.